在我国大陆地区关于行政规划是否可诉的问题并未引起很大的争议，学界普遍认为在现行的行政诉讼体制下，行政规划难以纳入司法监控的领地。究其原因，一是行政规划被界定为抽象行政行为而不能将其列入行政诉讼的受案范围;二是行政规划可能由于尚未对行政相对人造成实际损害而被排除在受案范围之外。也有学者认为，“对行政计划制定行为本身提起诉讼，还缺乏相关的法律依据，除了没有德国法上的‘计划确定程序’制度之外，主要障碍还在于行政计划程序性规定的缺乏。”{13}(P144)但是，也有学者对行政规划不能纳入行政诉讼的受案范围提出了质疑，认为“尽管诸多行政计划看似针对不特定多数人，事项具有综合性，不直接针对当事人的权利义务进行规定，但不得不承认，由于相当多数的行政计划，特别是指令性计划(拘束性计划)事实上对特定范围的人已经造成实际权益的影响，并且由于计划的制定和变更而权益受损，因此，不能单纯依据行政计划的形式是否为抽象行政行为来决定可诉性，而应当从信赖保护的角度，结合行政计划的具体情况进行分析……”。{14}(P180-181)

三、行政规划的可诉性分析

(一)将行政规划纳入司法审查的决定性因素

从前述的争议中不难发现，行政规划是否可诉的关键在于以下几个方面：第一，行为的性质，即是否为具体行政行为，是否具有对权利义务的处分性;第二，是否成熟，既是否达到了合适由法院受理的阶段。成熟原则是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许司法审查。通常假定行政程序达到最后阶段才算成熟。{15}(P642)在我国，要将行政规划纳入现有的司法救济体制中，同样要解决以上两个方面的问题。其实，成熟原则虽然是判断法院审查行政主体行为的时间标准，但我国行政诉讼法的“受案范围”实际上也包括了这一标准，即从行政过程的角度来看，只能对行政过程的最后一个阶段提出诉讼，而不能对行政过程完成前的“阶段性行为”提出诉讼。对“阶段性行为”不能提起诉讼的理由是其不符合成熟原则。因而，是否成熟实际上也是判断一个行为是否属于具体行政行为的一个标准。其与处分性一起共同构成了判断一个行为是否为具体行政行为的标准。具有处分性是判断具体行政行为的内容标准，而成熟性则是时间标准。总之，关于行政规划是否可诉的问题，即表现为行政规划是否属于具体行政行为的问题。

(二)行政规划的行为性质如何认定?

根据我国《行政诉讼法》的有关规定，我国行政诉讼的受案范围为“具体行政行为”。亦即只有证明行政规划属于具体行政行为，才能将其纳入现行的司法救济体制之中。一般认为，行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。{16}(P176)行政行为的成立包括四项要件:行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在。{17}(P174-176)行政规划符合行政权能、行政权的实际运用以及表示行为这三个要件应无疑义，而法律效果的存在是指行为具有处分性，因而对行政规划性质的争议点集中在行政规划是否具有处分性或者是否为最终处分这一问题之上。法律效果或法律意义，是指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系及所期望取得的法律保护。{3}(P178-179)法律效果是主观与客观的统一，即不仅要在客观上影响了相对人的权利义务，而且强调行政主体在主观上有设定、变更或消灭权利义务关系的意图。行政行为只有具备了为相对人设定、变更或者消灭了某种权利义务关系的内容时，才具有法律意义，其最终处分性才得以体现。而行政事实行为与行政行为的根本区别也在于法律效果的不同，“行政事实行为是指行政主体在实施行政管理、履行服务职能过程中作出的不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的的行为。”{18}(P1091)因此对行政规划法律效果的分析就显得尤为重要。

传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法效果，而没有对行政行为的形成过程予以足够的关注;往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行论行政规划的司法审查政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量;往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定最终法效果形成中的作用。{19}(P129)这样的研究范式所存在的问题是显而易见的，且随着行政法治的发展而日益突出。针对这一问题，日本行政法学界提出所谓的“行政过程论”，该理论认为，“行政过程，是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成的。但是，这些行政过程并不单纯以抽象的形式而存在，这是不言而喻的。每个行政过程，原则上是由个别的制定法所创立的法体系的实现过程，具有特别的意义和内容。”{20}(P63-64)行政过程论在一定程度上改变了传统上关于行政行为的研究模式，主张不仅应研究特定时点上的行政行为，而且还应关注若干个前后相连的行为之间的关系，进而研究行为的主体、权利的行使和义务的履行、行为主体应遵循的原则以及行政权力运行的基本规则等。总之，行政过程论使行政法学的研究发生了从“点”到“面”的风格转换。

我们在对行政规划的性质进行分析时，也应立足于行政规划的发展过程进而合理确定行政规划的行为性质。从行政规划的过程来看，行政规划通常有以下几个发展阶段：确定规划目标、拟定规划、确定规划、实施规划。要考量行政规划的行为性质，必须对行政规划的各个阶段的行为性质进行分别判断。