二、如何构建政府绩效评价体系

政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体表现。在一个国家或地区内，发展观、政绩观、理财观三者之间有着内在因果关系，其中发展观是基础，当政府选择了发展模式之后，遵从这一模式的要求推进既定的发展战略也就成为政绩的具体表现，政府的财政必须服务于发展观和政绩观落实的需要，理财观自然要依发展模式的特征而相机决定。因此，政府绩效的评价标准和指标体系就是发展观与政绩观的量化表现，财政收支结构则是这种量化表现的政府资金使用体现。

构建政府绩效评价体系首先必须对政府绩效做出合理的解释。这是一个涉及到政府绩效评价标准和确立评价指标的价值判断问题。要做出合理的解释，就必须有合理的前提条件选择。从理论上看，确定合理的前提条件要从发展观和执政观两个角度进行。因为：发展观是政府提倡什么的理念、执政观是政府怎样促进社会发展的理念。

根据科学发展观和执政为民的执政观，政府绩效应该更多的讲求的是政府行政结果的社会效益，其经济效益是依从于社会效益的扩展。因此，政府绩效应是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。具体而言，政府绩效又可划分为三大类：一是行政行为的合规性。这是指政府行为是否遵循了既定的法律、法规、行政规定和组织原则。之所以把合规性列为政府绩效的一类，主要原因在于按照已有的制度安排来行政是为公众提供符合一定质量要求的公共产品的必要条件，我国公共管理中出现的很多问题，公众对政府的很多意见，本身不是在于公共产品供给数量和供给质量与公共产品需求之间的矛盾，而恰恰是在各级政府部门内大量存在的不按现行制度安排办事而引发的诸多矛盾。显然，照章办事就是成绩，就是通过维护法治规范促进广大人民的根本利益。二是公共产品供给数量。公共产品分为有外在物质表现形式和无外在物质表现形式两类，前者如道路，后者如治安。这两类公共产品都可以量化表现。公共产品供给数量体现的是政府部门的工作量和努力程度，因而可说是政府绩效的突出表现。三是公共产品供给的外部正效应。每一种公共产品都有其特定的外部正效应。这种外部正效应是指公共产品自身带来的社会效益。社会治安为公众提供了安全的生活环境、社会救助促进了社会稳定、环境保护保护了人们的身体健康，等等。有必要指出：这种外部正效应的评估是一大难点。因为究竟哪些后果与公共产品供给有着直接的数量关系目前尚无很好的方法来测定。

决定政府绩效评价体系构建的基本因素主要有三方面：一是政府目标。政府目标给出的是政府总体工作方向和部门工作方向。政府目标是政府社会经济发展战略和年度发展计划中的重要内容。政府目标决定着政府要提供哪些方面的公共产品，这是政府绩效评价的基本依据。二是政府工作任务。工作任务是政府目标的具体化，说明的是政府要提供多少公共产品、多长时间完成。工作任务一般表现为政务事项结构。三是政府部门职能分工。界限清晰的政府部门职能分工是政府绩效评价体系的基本决定因素。因为：只有部门责权分明，才能知道哪些事情该谁办，才能知道评价范围，才能知道评价的切入点。

构建政府绩效评价体系首先必须确定合理的评价标准。政府绩效评价体系的核心功能是评价政府绩效好坏程度，因此，评价标准选择自然成为评价起点。选择评价标准应遵循可测度和可操作两项原则。由于政府绩效分为若干类，有必要分类确定政府绩效评价标准。对提供公共服务的一般性政务活动绩效的评价，应以是否照章及时、准确办事为标准，比如对民政部门的低保补助工作的评价就是以能否及时、足额、按标准发放为标准来评价。对行政活动结果与工作人员努力程度密切相关的政务活动的评价应以有弹性的量值为标准来进行。比如公安部门的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安队伍的工作努力程度和水平高低。对综合社会效益较强的政务活动的评价应以预期效果和实际效果的对比为标准。比如对公共项目的评价就可以项目完成后效果与定项预期效果进行对比来衡量项目绩效。

构建政府绩效评价体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评价指标。政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次，原因是政府行为的合规是法治社会中取得效益的前提条件。