2 参与公众本身整体上正处于发育阶段在时间维度上，参与公众还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为政策参与主体的公众在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在政策制定的政治舞台上。这就意味着无论是政策制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的政策参与行为规范成熟，也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的;而这也更需要宽容和引导，而不是封杀和遏制。历史发展过程中的参与公众恰恰好似一个正在发育的少年，鲁莽、偏执往往都是难免的。

3 参与公众的结构不合理在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公众政治参与的主导力量。我国目前的社会阶级—阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层也大大发育不足，中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到政策影响能力上，差距更大。首先需要注意的是社会精英集团对政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。……总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”[2]其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力很低，因为中间阶层是一个很松散的集合[3]。再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段，由于社会精英集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级—阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。

4 参与公众的组织化程度较低且发展不平衡首先，正式组织和非正式组织并存。从表面上看，我国公众参与公共政策制定的渠道发达完善，组织健全完备：工人有工会、职工代表大会，妇女有妇女联合会，青年有共青团、青联、学生会，工商业从业者有工商联，消费者有消费者权益保护协会……，似乎除了农民没有相应的组织之外，其他社会群体都有相应的正式组织。但是，至少在现阶段，这些组织更多的只是动员性、执行性参与，在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共政策制定方面的功能还发挥得远远不够。正式组织的参与功能发挥不足，非正式组织同时大量存在。例如，农民集体上访时的组织就是典型的为表达群体利益的非正式的、临时性的组织。很大程度上，正是因为正式组织的参与功能发挥不够，才导致了非正式组织出现，并补充甚至代替正式组织发挥参与功能。

其次，无论正式组织还是非正式组织，在内部自我整合机制、程序，外部的政策参与程序、规则方面建设都还很不规范、很不健全。这一方面影响到组织的自治能力，另一方面影响参与的规范性和有序性，两者合成就直接影响公众参与的质量和效益。原子化的公众个体是不可能有序有效地参与到公共政策制定过程中来的;没有发达的社团参与就没有民主的公共政策制定，公众必须组织起来;公众的组织程度直接决定公众参与公共政策制定的层次。

公众参与的组织化程度不均衡。公众参与和影响公共政策制定，可以以个体的身份参与和影响，但更多也更需要组织起来整体地参与和表达。公众参与的组织程度直接影响到参与的秩序、成本和参与的质量。但在这个方面，公众内部也是高度不平衡的。代表强势集体的公众组织比较发达、活跃，而越是弱势群体其组织程度也越低，甚至只能依靠秉持社会正义、学术良心的学者专家的呼吁才能引起注意和重视，而难以自己发出自己的声音。

5 参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足公众整体的参与需求上升，不同的参与需求汇集成为推动公众参与的社会潜流，但是与需求相对应的是参与能力和参与理性不足。从逻辑上说，需求是一回事，相应的能力和理性又是一回事，缺乏能力支持和理性导向的需求是令人担忧的;从经验上说，需求旺盛，而能力、理性不匹配必然导致参与的低劣无序。

首先是个体的理性和能力不足。傅达林指出，宪政意义上的公民必须具备以下四种意识要素：主体意识，权利意识，程序意识，责任意识[4]。很显然，这几种意识目前在我国仍然是很欠缺的，而这就意味着公众个体参与理性和能力的不足。