三、科学设置中央和地方的职责权限，实现中央与地方关系的法治化

我国实现的是单一制国家结构形式， 地方政府的权限是由中央授予的。 在中央授予地方权限方面，我国长期没有走出“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的收权与放权的往复循环。 出现这种情况的根本原因在于未能合理划分中央与地方的职责权限。 因此，科学合理划分中央与地方的职责权限，明确各自的事权、财权和决策权，实现中央与地方关系的法治化，是我国政治体制改革的重要命题。

处理中央与地方关系必须坚持正确的原则。 首先，要坚持发挥中央与地方两个积极性的原则。 充分发挥中央与地方两个积极性， 是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题， 直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。 中央代表着全局利益，要维护中央的权威和统一领导，防止中央政策“出不了中南海”，得不到贯彻执行。 地方代表着局部利益， 地方政府要能够根据本地情况制定灵活的方针政策， 发挥地方发展经济的积极性和创造性，但必须防止地方保护主义。 发挥中央和地方两个积极性， 就是中央的权力不能影响到地方的合理利益，地方的权力则不能影响到中央权力的贯彻执行，危及中央权威和国家统一。 其次，要坚持权力责任相一致原则。 权力责任一致，是权力配置的基本原则。在中央与地方权力划分方面， 必须坚持有多大的权力就应当履行多大的责任， 防止出现权力过大而责任较小或者权力较小而责任较大的权力与责任的错位，避免出现“中央点菜、地方买单”、地方政府“财政空转”、“负债运行”等现象。 第三，要坚持一般性与差异性相统一原则。 公平性是市场经济体制的基本要求。 我国要建立比较完善的社会主义市场经济体制，就应当赋予同级地方政府大体相当的权力， 这样各级地方政府才具有公平竞争的基础。 但同时要考虑到我国幅员辽阔，各地差异性较大的特点，应当赋予一些落后地区、边远地区、少数民族地区一定的特殊政策，体现社会主义公平正义原则。

法治化是处理中央与地方关系的根本途径。 中央与地方关系法治化， 是指依法规定和解决中央与地方权限划分、权力监督、矛盾纷争，使中央与地方关系的法律化、制度化。 一是中央与地方权限划分法治化。 近些年，在中央与地方权限划分方面，我国已经取得了很大进步。 但在中央与地方的事权、财权划分上还缺乏具体的规定， 以至于出现中央与地方政府职权边界模糊和相互交叉的现象。 必须通过法律进一步细化中央和地方职责权限， 明确中央政府与地方政府事权、财权、决策权、管理权的划分和调整，实现中央和地方更好地履行各自的权力责任。 二是中央与地方权力监督法治化。 中央与地方关系应当是相互监督、双向控制的关系。 但事实上，我国地方权力来源于中央的授予，因而地方权力无法监督中央权力，主要是中央对地方的监督和控制，并且主要是通过行政手段和人事安排来实现， 缺乏监督的法治化。 必须依法建立中央与地方双向监督机制，中央对地方从直接的行政监督和人事安排转变为依靠法律、财政、司法和行政等相结合的方式进行监督，地方对中央监督和制约要依靠建立科学合理的地方利益表达与平衡机制， 让地方政府平等参与中央决策过程，实现地方政府对中央政府的监督。 三是中央与地方矛盾解决法治化。

随着我国社会主义市场经济体制的建立，中央与地方交往越来越频繁，涉及经济利益、职责权限问题也越来越多，迫切需要建立中央与地方的矛盾解决机制。 通过司法途径解决中央和地方的争议和矛盾，是现代社会最有效的途径。 这就需要建立只对全国人大负责的相对独立的司法机构，以法律程序解决中央与地方的纷争与矛盾，而不是简单地由中央以权力压制来决定。

四、积极发展公民权利，以公民权利制约公共权力

国家一切权力属于人民。 人民是公共权力的根源和基础。 权为民所赋，权为民所用，是最基本的道理。 但权力又具有扩张性和腐蚀性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。 ”[5]对权力进行监督和制约， 是任何政治制度必须遵循的原则。 而以公民权利制约公共权力，是从公共权力的根源和基础上对其限制和制约， 这是对公共权力限制的基本途径。 在我国，公民权利还受到各方面的限制，对公共权力的制约还非常有限。 积极发展公民权利，以公民权利制约公共权力，是我国政治体制改革的重要方面。

不断扩大人民民主。 依据博弈论原理，社会各阶级都会用各自拥有的资源争取尽可能多的权利和利益。 官僚集团拥有权力优势，企业家阶层拥有资本优势，而广大人民拥有选票优势。 扩大人民民主，就是增强广大人民在各阶层博弈中的优势。

当代中国，社会稳定之所以成为主要问题， 维护稳定之所以成为主要任务，关键在于民主发展程度还不高，民主制度不健全，人民政治参与的渠道窄、形式少、层次低，民主监督乏力等， 有利于人民在博弈中的制度和规则还没有完全形成，人民的利益难以表达、权利难以保障，怨气、戾气无法得到释放和发泄。 维护社会稳定只能诉诸于民主。 以民主求稳定，则稳定存;以压制求稳定，则稳定亡。 扩大人民民主，要不断健全民主制度，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、 民族区域自治制度以及基层群众自治制度; 大力推进选举民主和协商民主，把公开、差额、竞争型选举向高层次推进，丰富听证会、恳谈会、民主论坛等协商民主形式，不断推进公共决策的民主化;拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度， 完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，做到问计于民，问政于民，问需于民。

大力培育公民意识。 培育公民意识是发展公民权利的基础性工程。 公民意识是公民对自己在国家中的地位及其权利和义务的一种心理感受和理性认知，包括主体意识、权利意识和社会责任意识等。 近些年来，“民告官”、“独立参选人大代表” 等现象增多，说明我国公民意识逐步觉醒。 但由于受长期封建专制传统的影响， 大多数国人骨子里渗透着顺从温恭的臣民意识，公民意识的培育将是一个长期过程。一要宣传教育。 党的十七大指出，要加强公民意识教育，树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念。 通过政府、学校、家庭、新闻媒体等各种方式和途径，大力宣传公民意识的内容和意义。 二要制度保障。 “制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 ”[6]通过法律规范形式把公民的责任义务、民主权利、地位作用等固定下来，使之制度化。 三要实践养成。 公民意识最终还要落实到实践中，在社会实践中得到检验和强化。