五、行政处罚的管辖和适用
(一)行政处罚的管辖
行政处罚的管辖是指各行政主体之间进行行政处罚时在事务、地域和层级方面的分工。主要有：级别管辖、地域管辖、职能管辖、指定管辖以及移送管辖。
1.级别管辖级别管辖是指不同层级的行政机关在管辖和处理行政违法行为上的分工和权限。行政处罚的级别管辖是为了解决同一行政系统中不同级别的行政机关在适用行政处罚方面的权限分工问题。
行政违法行为一般应当由违法行为发生地的县级人民政府有行政处罚权的行政机关管辖。县级及其以下的行政机关只是管辖一些程度较轻、影响较小的处罚。而县级以上的行政机关管辖一些特定领域和影响较大的行政处罚。级别管辖的设立通常考虑以下几个方面因素：1)根据违法当事人的级别确定级别管辖;2)根据违法行为的性质来确定级别管辖;3)根据违法行为的种类来确定级别管辖。
2.地域管辖地域管辖是指在同级行政处罚机关之间处理违法行为的分工和权限。地域管辖最主要的任务就是解决哪些行政处罚由这里的而不是由那里的行政机关管辖。行政处罚法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的”行政机关管辖，这一条确定了行政处罚地域管辖的一般原则。所谓“违法行为发生地”，亦称违法行为的实施地。除“违法行为发生地”为确定地域管辖的基本原则外，法律、行政法规另行规定其他标准的，按照法律、行政法规的规定。
3.职能管辖行政处罚的职能管辖是用以确定拥有不同行政职能的行政机关在实施法定的行政处罚时的权限分工。其法律依据是行政处罚法第十五条的规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”根据职能管辖的原则，首先，要求实施行政处罚的机关必须是有行政处罚权的机关，元行政处罚权的机关不能实施行政处罚;其次，要求有行政处罚权的机关必须在自己的职权范围内实施行政处罚，对超越自己的管辖范围以外的行政违法行为无行政处罚权，无权管辖。
4.指定管辖指定管辖是指两个或两个以上行政机关对管辖权发生争议时，由共同的上一级行政机关以决定的方式指定某一行政机关管辖。行政处罚法第二十一条规定：“对管辖权发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”管辖权发生争议主要存在以下几种情况：1)在地域管辖上，两个或两个以上行政机关对管辖权发生争议;2)在职权管辖上，两个或两个以上的行政机关对管辖权发生争议。此外，在管辖权没有发生争议，而由于法律上或事实上的原因有管辖权的行政机关无法行使管辖权时，需要由上级行政机关以决定的方式指定某一行政机关行使管辖权。
5.移送管辖移送管辖是指本无行政处罚管辖权的行政主体将已经受理的相对人违法案件依法移送给有管辖权的行政主体管籍的情形。受移送的行政主体认为自己无权受理的，应当报请上级行政机关指定管辖，但不得拒绝接收，也不得再次移送。
行政处罚法对移送管辖并未作出规定，但对行政处罚过程中行政机关向司法机关的案件移送作出了明确规定。行政处罚法第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”
(二)行政处罚的适用
行政处罚的适用或称行政处罚的实施，是指行政主体依法认定违法行为，并决定是否给予行为人处罚和如何处罚的活动。关于行政处罚的适用，主要涉及以下问题：
1.行政处罚适用的原则
(1)“首先纠正违法行为”原则。行政处罚法第23条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政机关在处理违法案件时，无论对违法行为人处以何种政处罚，都应当要求违法行为人及时纠正违法行为。
(2)“一事不再罚”原则。行政处罚法第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据这一规定，在行政处罚法中，一事不再罚原则的含义是：1)对同一违法行为，一个机关已经给予罚款处罚的，其他行政机关不得再次给予罚款处罚;2)如果一个机关已经给予罚款以外的其他种类处罚，如暂扣许可证或者暂扣执照等，其他机关是否可以再次给予相同的处罚，行政处罚法没有明确规定。但根据过罚相当原则，对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其他机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则;3)至于是否可以给予其他种类的行政处罚，需要根据实际情况区别对待。一般来说，一个机关给予的处罚已经足以纠正违法行为的，其他机关应再给予其他处罚。
2.行政处罚适用的条件
行政处罚适用的条件包括前提条件、主体条件、对象条件和时效条件。
(1)行政处罚适用的前提条件是行政违法行为的客观存在。至于行政违法行为的构成要件，只需要具备主体要件、客观要件即可，主观过错不是行政违法的构成要件。
(2)行政处罚适用的主体条件，即行政处罚必须由享有法定的行政处罚权的适格主体实施。
(3)行政处罚适用的对象条件，必须是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。
(4)行政处罚适用的时效条件是指对行为人实施行政处罚，还需其违法行为未超过追究时效，超过法定的追究违法者责任的有效期限，则不得对违法者适用行政处罚。行政处罚法第29条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第2款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之人起计算：违法行为有连续或者继续状态的，行为终了之日起计算。”
3.行政处罚适用的情节
(1)不予处罚的情节。不予处罚是指因有法律、法规所规泛的法定事由存在，行政主体对某些形式上虽然违法但实质上不应承担违法责任的人不适用行政处罚。主要包括未满14周岁的人实施违法行为的;不能辨认或控制自己行为的精神病人实施的违法行为的;违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的;由于生理缺陷的原因而实施违法行为的等。
(2)从轻或者减轻处罚的情节。从轻处罚是指对违法当事人在法定的处罚幅度内给以较轻的处罚;减轻处罚是指对违法当事人在法定幅度的最低限以下给以处罚。行政处罚法第二十七条的规定，违法当事人有下列情形之一的，应当在法定范围内从轻或减轻处罚：主动消除或者减轻违法行为危害后果的;受他人胁迫有违法行为的;配合行政机关查处违法行为有立功表现的;其他依法从轻或者减轻行政处罚的等。
(3)行政处罚与刑罚的竞合适用。行为人的某一行为既违反行政法律规范，同时又触犯刑律，从而构成行政违法行为与犯罪竞合。与行为竞合相适应，两个不同部门法的法条又分别规定了对行为人的行政处罚和刑罚，从而产生行政处罚与刑罚竞合。关于行政处罚与刑罚的竞合适用问题，在具体适用上可视不同情况采用下列三种方法：
①只由司法机关裁量刑罚处罚。对于给予刑罚处罚就足以达到惩处和预防行政违法、犯罪的目的，就没有必要再由行政机关予以行政处罚。违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。
②刑罚与行政处罚双重适用。即对行为人除由司法机关予以刑罚处罚外，有关行政机关还应予以行政处罚。在刑罚与行政处罚的双重适用中有两种情况：建一是法律、法规明确规定应予适用双《重处罚;二是法律、法规条文没有明文规定应予适用双重处罚但实际上却需要适用双重处罚。
③免刑后适用行政处罚。在人民法院免除刑罚或人民检察院免予起诉后，行政机关仍应依行政法律规范的规定给予犯罪人以相应的行政处罚。这是因为，对实施一般行政违法行为的行为人尚且予以行政处罚，对实施严重的行政违法行为且已免别的行为人更应予以行政处罚。