一是城市土地经过出让后可以自由流转，而农村土地只有被政府征收之后才能转变土地性质;二是城市土地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等方式实现土地价值，农村土地只能按照以往的产量经验来估算补偿费用;三是城市居民可以通过购买获得一定年限的土地使用权，广大农民只能在非常含糊的集体概念中争取自己的土地权利。

所有这些因素都让土地资源在中国处于城乡两种不同制度的分别作用中，造成同一种资源或同一种资产的两种价值，两种利用、补偿、收益方式，两种管理体制。

由于土地权利不对等，土地的收益分配机制也存在不公：一是政府主导和参与土地收益分配并获得巨额土地收益;二是农民在土地收益分配中属于弱势群体，是被用非市场补偿办法夺走土地的一方，其补偿得益大小与市场远远脱节，显示出明显的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地补偿价格较高甚至很高，也难以去除行政征收造成的不公正感。对于耕地的补偿水平更为离谱，没有涉及对土地所有权的补偿。2004年《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6- 10倍”。R EICO工作室(2012)，以北京市为例计算了国有土地“招拍挂”成交价格与农村土地征收费用的巨大差异，前者最高达到后者的61倍。

同时，中央与地方政府围绕土地问题利益取向也不同，展开了博弈。中央政府土地政策的目标是多重的，它首先是通过维持一定总量的耕地来保障“粮食安全”;其次是在一定程度上顾及农民的利益，以保持社会稳定;然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。

地方政府的目标是一方面要实现增长和政绩目标，也就是要扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长;另一方面要实现财政收入增长目标，包括通过以城市国有土地和财政收入为担保来筹集更多的政府债务。地方政府的两大目标之间高度一致。加快农地转用和扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。

中央与地方的目标就不同了，也带来了冲突。一方面，民众利益受损。地方上凡是涉及到农地转用、拆迁补偿的冲突比比皆是。另一方面，地方政府大规模负债风险急剧提升，其中包括大规模的买地负债风险。根据国家审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174 .91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109 .51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 16695.66亿元，占15 .58%。巨大的地方政府负债，已成为影响中国宏观经济稳定的突出问题和巨大隐患。

新城镇化要坚持六个原则

从以上分析可以看出，中央政府和地方政府土地博弈的根源是现行的财政体制和土地制度存在弊端。1994年分税制财政管理体制改革造成了财政权力和财政收入朝着中央集中，同时各地加速城市化和工业化导致地方政府财政支出快速上升。作为其结果，地方政府支出压力日增。中央对地方政府通过“土地滚动开发” 获取收入开了一个口子。农村集体和农民处于相对弱势的地位，面临利益受地方政府侵占的处境，而中央政府其整个过程中为地方政府提供了法规政策框架，比如在全国推行对征收农村集体土地的低补偿政策、对失地上访农民的遣送回乡政策甚至劳教政策。

下面主要谈谈我个人的看法，即新城镇化建设要坚持的六个原则：产权保护、自主治理、辅助性原则、授予原则、竞争原则和民主财政原则。当基本的规则确定之后，是大城市多一些，特大城市多一些，还是中小城市多一些，其实都不重要了。当你基本规则定好了，城市规模和数量之间的比例是一个自然衍化的结果，是面向社会主体的需求取向的结果，而不是现在政府主导的结果。

一是产权保护。城市开发涉及规划与产权保护的关系。产权保护好了，老百姓能够参与规划。如果没有参与规划，产权也是保护不好的。

二是自主治理原则。自主治理在联邦制国家非常明显，美国联邦级、州一级都是根据法律自主治理，地方更是每一个城市有一个自治章程，法律下面每一级自治，个人是自治的，社会团体是自治的，企业是自治的。

三是辅助性原则。自主治理不影响上级政府在必要时，在能够保证其运作更为有效的前提下提供辅助性的支持。比如说小城镇有问题，像在清理污染方面的成本太高，也许这两个小城镇本来联合在一起，可以共用一套排污设施以共同清理污染，或者治理有经过流域的污染。整个流域所经的多个城镇可以一起共同治理供水和污染问题。下一级政府如果搞不定，可以由上一级政府出面，提供一些辅助性的支持，包括采用转移支付等手段。但市场能够做的，政府就不要做，下级政府能够做的，上级政府不要做。上级政府在接手介入下级政府的事务之前，还得论证这样做的合理性。

四是授予原则，就是指政府权力来自公民通过民主公共选择程序的授予。

五是竞争原则，讲城镇化涉及到资源的有效配置，必须要引入市场竞争原则。繁荣来自竞争。

六是民主财政原则。政府与市场划分事权;多级政府之间划分事权;根据事权民主决定政府的支出需要;根据支出需要民主决定财政收入。

最后再说一点，就是中国的新城镇化要怎么推进，肯定不能搞所谓的“顶层设计”。顶层设计是整体建构秩序，如果模型化的话，就是一个或几个脑袋决定一切公共事务，也就是计划思维和“整体社会工程”思维。它不是一个民主的程序，为什么要反对呢?因为它跟三条衡量标准不相符，一是与自由不兼容，二是不允许知识分工。三是不允许开放试错。任何秩序，均必须经过这三条衡量标准的检验。

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