让人期盼的“拆迁变法”终于有了新进展。国务院法制办于12月15日公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》（以下简称“第二稿”）全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。一部条例，在一年内两度征求公众意见，并不多见。

从2007年着手起草、研究条例草案以来，政府主管部门先后组织召开过43次各类座谈会、论证会；今年初面向社会第一次公开征求意见，收集了6万多条意见和建议。经过了十个多月的研究、论证之后，修改后的条例再一次和公众见面。

而实际上，开门立法的本意就是征集民意，不能有次数的限制，越是关涉利益冲突的立法，越是需要这样的民意征集。

本次征求意见稿和第一次比较，无论在公共利益的界定方面、拆迁的具体程序，还是拆迁补偿等核心问题上，都做了一些重大的修改，有些修改，进步明显，比如，明确废除了行政强制拆迁制度，但有些修改，则有些退步，比如，在“危旧房”征用的性质以及程序方面。

“危旧房”的改造是否作为公共利益，一直存在很大的争议，第一稿在界定公共利益的时候，将“由政府组织实施的危旧房改造”列为公共利益，但为了防止政府滥用“危旧房”的概念，在程序设计上，将“危旧房”改造的决定权交给了被征收人：其一，明确规定危旧房的改造需经90%被征收人的同意；其二，要求补偿方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三，要求补偿协议签约率达到三分之二以上方可生效。

这三个严谨的条件，不仅将危旧房改造的初始决定权交给了民众，而且将后续补偿程序的决定权也基本交给了被征收人。这样的程序设计意味着，即使政府可以在“危旧房改造”上搞“扩大化”，但因为以上程序的保障，政府随意进行“危旧房”改造的空间并不大。

但第二稿推翻了第一稿关于危旧房改造的决定程序，而将决定权完全交给了政府。第二稿规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划，等于完全否定了被征收人的抗辩权。

我们知道，一个市县的国民经济和社会发展年度计划，是某一级政府指导经济和社会发展的纲领性文件，其范围非常宽泛，既有公益项目，也有完全的商业项目。如果按照这个规定，只要某一个项目被纳入某市县的国民经济和社会发展的年度计划，并且经过人大同意，不管其是公益项目，还是商业开发，都可以打上“公共利益”的旗号进行征收，等于将公共利益的边界彻底无限化。

我们一直认为，新拆迁条例的成败，关键是如何决定公共利益和确定征收的程序，公共利益界定不清，势必使得很多商业开发项目打着公共利益的旗号，行强拆民宅之实。有人认为，第一稿中关于危旧房改造的程序过于繁琐，其实骨子里反映的是依旧希望拆迁决定权完全归于政府。

在征收问题上，如果没有真正的公共利益这个前提，以及对被征收人意志予以尊重的程序，将难以防止政府对被征收人房屋产权的侵犯，征收条例本质上应该成为一部限制公权，保障私有产权的法规，而不是相反。

基于此，我们建议对于危旧房改造的“公共利益”的认定和决定程序，回到第一稿的设计，如果罔顾被征收人的意志，只是将其纳入本地的国民经济和社会发展年度计划，将使得“危房改造”成为新拆迁条例的最大“漏斗”，在制度上是一个明显的退步。