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1．背景

直到90年代初期，中国的贫困问题仍然被认为主要发生于农村地区。因此，中国政府在制订有关政策时，主要着眼点依然是如何消除农村贫困。当然，当时在城镇地区也同样存在贫困问题，但其涉及面只是总人口中的一小部分，主要是“三无”人员(无劳动能力、无经济来源、无法定的赡养人、扶养人和抚养人)。然而，到了上个世纪的最后10年，城市贫困问题日益凸显，相当多的城镇人口陷入其中。

中国城镇中的“新” 贫困人口与“老” 贫困人口相比，有三点明显的差别：

⑴.城镇中“新”贫困人口在数量上远比“老”贫困人口要多。

⑵.新城镇贫困的出现同时伴随着城镇地区的收入差距不断扩大。在中华人民共和国的历史上，这种贫富差距是前所未有的。

⑶.城镇中的“新”贫困人口与“老”贫困人口不同，他们中的大部分人是有工作能力并且愿意工作的，但是他们没有工作机会。

在上述三点中，前两点是相互关联的。提出城镇贫困问题，部分原因是由于人们对贫困的认识发生了变化。许多人从前不会被认为是贫困人士，而按现在的标准则会被认为是贫困人口。在此之前，有劳动能力的人必须工作，而政府有责任为他们安排工作岗位，虽然有时报酬很低而且不能及时发到他们手中。

从1994年以来，中国城镇的经济环境发生了巨大的变化。国有单位和城镇集体企业的工作岗位在过去几年中以极快的速度锐减。从1996年以来的三年中，国有单位已精减了2700万名职工，相当于1996年国有单位总人数的25%。城镇国有单位和集体企业削减人员的趋势预计将会继续下去。非国有部门虽然也创造了一些新的工作岗位，但是在数量上远远不足以抵消国有部门缩减的工作岗位。缩减工作岗位与创造就业机会之间的“时间差”导致了下岗、失业问题，而下岗、失业问题便是近期出现的城镇贫困的主要原因。

2000年，城镇失业人口为595万，这意味着中国的城镇失业率相当低，只有3.1%。然而，这一数字仅仅包括“登记失业人员”，而为数甚多的本应列为失业人员的人士却没有被包括在内。其中，最值得注意的是下岗人员，其人数约为860万，这一数字比登记失业人口的数字多出了43%。下岗人员没有工资，他们仅有明显低于当地最低工资水平和失业保险金水平的“基本生活费”。如果既包括“登记失业人员”，也包括“下岗人员”，实际失业人口约为1460万。这一数字还没有包括既不算“下岗人员”，也没有登记为“失业人员”的人。这些人包括原来在不断增多的小企业就业的城镇劳动力、提早退休的老职工，以及没有找到工作岗位的流动人口。目前的统计数字没有包括在全时制的正规就业之外的城市职工，恰当的统计应当是1500万的两倍以上，以此作分母，失业率相当于 12—15%。

在下岗人数剧增的同时，失业人员年龄构成的变化，即从以年轻人为主转移到以老年人为主，也分外引人注目。在20世纪80年代，待业人员大部分是年轻人和初、高中毕业生，而今天的失业人员中则很多都是年龄较大的并且有过就业的历史。在年龄构成上的这一变化对失业人员的家庭生活有着直接的影响，因为年龄较大的失业人员往往已经有了家庭拖累，而年龄较轻的则没有。有证据表明：年龄较大的失业人员(男性40岁以上，女性35岁以上)寻求再就业的机会明显少于年轻人。在中国，很多年龄较大的失业人员受教育的水平常常比年轻人低，这一事实使得失业问题进一步复杂化。总而言之，中国面临的严重的长期失业问题以及由此引发的持久的城镇贫困问题原因有三：其一，在失业人员中，年龄大的比年轻的要增加得快得多。其二，文化大革命在教育方面的负作用在年长的群体中突出出来。其三是国有单位人员锐减。

2．对当前城镇贫困人口数量和城镇贫困线的估算

根据民政部2000年8—9月间进行的调查，约有1400万城镇居民的收入低于当地的贫困线，这一数字之大足以看出城镇贫困问题的严重性。这个估算向我们提出了两个问题：

⑴.城镇人口的定义是什么?

⑵.什么是贫困线?

1 城镇人口

在中国，城镇的定义关系重大，因为农村贫困线和城镇贫困线相差很大。农村贫困线是635元/年/人，而城镇贫困线大体是1800元/年/人，城镇约是农村的三倍之多。与国际上通常的用法不同，在中国，“城镇”一词并非仅是一个“地域”概念，而是指在进行人口登记时的身份划分(非农户口)。3.89亿登记为“非农”的“城镇人口”(官方的定义)与居住在城镇地区的人口之间仅仅是部分重叠的关系。因此，在城镇中，“非农(城镇)人口”与“农业(乡村)人口” 实际上是混合在一起而难以区分。即使在一个家庭中，也可能既有“非农人口”，又有“农业人口”。在1999年底，有40%的非农人口并非居住在城市，而是居住在城市周边的各县和镇。另一方面，在城市中，亦有38%的人口(9560万)登记为农业人口。

2 贫困线——诊断线和救助线

20世纪90年代出现的城镇贫困问题向中国的一些相关机构提示：应该重视城镇贫困线的计算(所谓贫困线，即维持一种可以被社会所接受的生存方式所需花费的支出)。上述机构包括中国科学院的预测预报机构、国家统计局(NSB)和民政部。这几个机构的计算方法不尽相同。目前，若干在全国被采用的贫困线是每人每年1700元至2400 元。这些贫困线仅用于诊断，即用于估算城镇贫困人口的数量。贫困人口数量的多少取决于贫困线的取值。

各城市也设定了各自的贫困线(或称救助线)，以便向城镇贫困家庭提供社会救助。国务院“关于建立城市居民最低生活保障制度(MLSS)的通知”授权各地方政府制订本辖区的贫困线。分别由各地方政府设定贫困线的理由有二：第一，各地区的物价、消费结构和人均收入差别很大。第二，由贫困线所确定的最低生活保障制度的救助经费主要由市政府提供。

各城市大体上都采用直接的办法，即根据20项作为基本生活必需品的物品和服务的费用(或称“基本需求法”)来设定贫困线(救助线)。 [1] 但是，国务院至今尚无可用来指导地方各级政府设定贫困线的细则。因此，各城市设定贫困线的方法不尽相同。一些城市为设定贫困线专门组织一班人马，这些人员将物品和服务汇编成清单，包括数量，并调查其价格。有些城市只是靠推测来设定贫困线。

除“基本生活必需品和服务”之外，设定地方的贫困线还要考虑其他两个因素。一是城市的财政状况，另一个是贫困线与其他社会福利保障的关系。市政府设定贫困线，同时也要负责提供因此而产生的经费。因此，地方上设定贫困线必须要考虑财政因素。大致上，贫困的城市采用的贫困定义较为狭窄，而富裕的城市采用的贫困定义较为宽泛。此外，地方的贫困线还必须按照下列顺序(表 1)来设定：

上述排列顺序保留了对拿最低工资的就业者的激励作用。但是这可能留下了漏洞：某些城镇的贫困线设定得太低，使一些贫困家庭生活严重困难，特别是在失业率比较高的城市。

各地贫困线的差别是很大的，如表2所示：

从上述表格中，我们可以看到一个显着的特点，贫困标准的高低随城市行政级别而变化。大体是：城市的行政级别越高，其贫困标准也越高。城市的行政级别则与其规模相关：高级别城市人口一般多于低级别城市。城市规模和贫困标准高低之间的关联不仅反映了较大城市的生活标准较高、费用较大，而且反映了这样一个事实：级别较高、规模越大的城市对于公共支出的限制也越少。

3．我们应该如何测量贫困？

从贫困的收入/支出指标入手是分析贫困问题最重要和最基本的第一步。如今，人们普遍认为：生活标准以及因此引出的贫困问题是一个多元的概念，以收入/支出贫困线来度量贫困，比用一般的贫困线更能全面地反映问题。一般意义上的贫困是指不具有满足某些基本需求的能力，而从收入/支出的角度看贫困是指满足这些基本需求的手段。个人之间、各家庭之间，基本需求是各不相同的。比如，对医疗的需求，每个人之间各不相同。年龄不同、健康状况不同，对医疗的需求就不同。同样，学费，是低收入城镇家庭的一个大问题，但是，只与有学龄子女的家庭有关系。第二，收入/支出和满足基本需求的物品、服务的关系对每个人也各不相同，因为每个人所享有的获取手段或面对的价格都不尽相同。比如，流动人口，在住房、上学以及公共康乐设施方面就不享有与城市居民同等的获取手段。

本研究项目在分析贫困问题时采用了两种不同的方法。一种方法的基本做法是：采用国家统计局根据国际通行的做法，对城市居民的家庭收入和支出调查所获得的数据，计算出贫困线，进而用这些贫困线对贫困问题进行分析。另一种方法的基本做法是，到5个城市(沈阳、西宁、蚌埠、贵阳、天津)的贫困家庭中做个案访谈，以此从质的方面深化对城镇贫困问题的理解。实地访问期间所收集的资料汇总于附件2和附件3(关于向失业女职工提供小额信贷的报告)之中。

1本项目计算出的贫困线

在第一章中，对中国的31个省份分别列有两组贫困线(表 1)。选择省份作为计算贫困线的基本单位的理由是，中国的省份人口数量很大，而且就生活水平、消费结构、物价而言，差别很大。其差别之大犹如国与国之间的差别。以后我们会谈到，省份之间贫困标准的差别很大，因此，如果全国采用统一的贫困线，则对一些省份不利而对另一些省份有利。不过，在我们的报告中也有全国的贫困线;它是对分省贫困线的加权平均，权重相当于各省人口在总人口中所占的比重。选择省份作为分析的基本单位乃是在尽量反映实际情况与避免计算过于复杂之间的一种折衷。把城市作为贫困线分析单位可能更为适合。但是，因为中国有668个城市，为每一个城市计算贫困线难以操作。不过，项目组已为35个主要城市计算出贫困线，详见第4章的表8。

所有的贫困线都是建立在生活标准判断值的基础上的。采用不同的贫困线，或者测试贫困人口数量对贫困线分级移动的灵敏性，是有充分道理的。第二章中陈述了各省对贫困线多重组合的贫困比率(见第二章的表3)。

2城镇贫困人口的鉴别

就一条既定的贫困线而言，鉴别城镇贫困人口的方法有一下两种：

⑴.看一个家庭的人均收入是否低于贫困线;

⑵.看其家庭总支出是否低于贫困线。

贫困人口的统计，采用收入还是支出，是至关重要的。我们在第二章中谈及，如果采用支出法，统计结果会高出许多。因为在中国，净储蓄率相对较高。我们推荐的方法是采用收入，因为在分析贫困问题时，我们更关心的是一个家庭是否能够满足支出需求(贫困线的定义)，而不是一个家庭实际花费的金额。不过，同行们都强烈主张：分析贫困问题既要采用收入又要采用支出。

3城镇贫困率

下表(表 3)中列出的是分别采用家庭人均收入和人均支出作为贫困指标，而计算得出的各省城镇居民的贫困率。

从表3中，可以看到一个明显的特点，即选用的贫困指标(人均收入或人均支出)会导致贫困人口统计结果的巨大差别。如果采用人均支出，全国的贫困人口则比采用人均收入高出2.5倍，从1470万升至3710万。在各省之间，不同的指标而导致贫困人口统计数量的增减幅度，相差更大，如表3的第3列(河北)所示。就不同指标对贫困人口统计的影响而言，从人均收入换成人均支出，即相当于提高贫困标准。对于指标不同而导致贫困人口统计结果产生巨大差别的原因，我们倾向于这样的解释：以人均收入归类的家庭数，密集于贫困线上下(这一点我们在下文中会谈及)。这样的统计结果证实：贫困人口的统计对贫困线的移动具有很大的敏感性。

按国际标准，中国城镇人口就家庭人均收入而言的贫困比率是比较低的。如果将长住城镇的流动人口计入城镇人口，贫困比率将会增加，但增加的幅度不足以****上述结论。不过，各省的比率相差很大。表 4所示是各地区的贫困比率分类。比率较低的地区，除北京外，均为沿海地区最为富有的省份。比率较高的地区，除河南外，均为西部内陆地区。不过，在上述两个极端之间的地区格局属混合型的。就人均GDP而言，某些最贫困的省份，如贵州和青海，平均贫困比率为(4-6%)左右。;而某些较富裕省份(市)，如辽宁和天津，贫困比率比平均贫困比率高出许多。

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