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法治与“乌纱帽”挂钩，决策失误终身追责，审计监督要“全覆盖”，政务公开要成常态……中共十八届四中全会之后，“依法治国”的2.0版方案从立法、监督、问责、考核等多方面，全方位祭出官员从政的“紧箍咒”。升级版依法治国如何依法治权，成为舆论观察四中全会的重要视角。

源头立法“控权”：政府不得法外设权

2013年初，在十八届中央纪委二次全会上，中共中央总书记习近平曾提出，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败”。一年多后，当中共首次以“依法治国”为主题召开中央全会，反腐如何纳入法治化轨道，如何从源头规范权力，这无疑是舆论关注的焦点。

观察近1.7万字的四中全会《决定》，关于以“法”规范权力运行的表述可谓贯穿全篇，而在立法建制层面，从源头给权力戴上“紧箍咒”的诸多规定颇为抢眼。

在依法行政方面，有“行政机关不得法外设定权力”“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”等“高压线”;在依法执政方面，则有“形成配套完备的党内法规制度体系”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”等严规。

值得注意的是，《决定》还特别提出加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度。

“最好的制度要以法律的形式呈现。”在中国政法大学副校长马怀德看来，“‘当务之急’还是制定源头防腐的基础性法律、规范权力运行方面的法律。”

马怀德分析，《行政程序法》、《行政组织法》、《重大决策程序条例》、《行政问责法》以及规范官员个人财产申报公开方面的法规，都是对权力运行加以制约和监督的基础性法律，应该纳入立法规划。

其实，四中全会后，在立法层面进行源头反腐的工作已经开始。四中全会结束不久，10月27日，全国人大常委会开始审议刑法修正案(九)草案，其中涉及贪污贿赂犯罪的诸多法条修改。专家分析，这将进一步完善中国惩治腐败的法律规定，严格腐败犯罪“全环节”的惩治，体现了国家打击腐败、规范权力的决心。

监督制约“限权”：强化审计反腐作用

规范权力运行，强化各方的监督制约力量，无疑是权力之“笼”扎实与否的关键。

观察四中全会对于权力制约监督的规定，《决定》中提到了党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等八个方面，要求“形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”

在这些监督环节中，被舆论聚焦的是《决定》中关于审计监督的表述。《决定》提出，保障依法独立行使审计监督权。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

“此前国内的审计监督权往往由于法律之外其他因素的干扰而难以有效开展，此次《决定》提出的‘保障依法独立行使审计监督权’十分必要。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云指出。

作为一种专业性的监督力量，近年来，审计监督在反腐中的作用越发凸显。十八大以后，有不少高官就是因为审计而落马，有媒体报道，原国资委主任蒋洁敏案的调查线索，就来源于对他的离任审计。

值得注意的还有，《决定》要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。在专家看来，这意味着，有的人可能并不是公职人员，有的部门不是政府部门，但只要使用了公共资金、国有资产、国有资源，都有可能被审计。

对权力监督，除了专业性的审计，另一种有效方式是让权力在“阳光”下运行。

“公开为常态、不公开为例外”，这是《决定》对政务公开的要求，《决定》还提出重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

专家认为，用“阳光管住权力的手”，是推动党政领导干部行政行为法治化、规范化的重要举措，但是，哪些必须公开，哪些属于“例外”，在四中全会的落实环节，政务公开事项需要更为细致的制度明晰。

考核问责“治权”：法治与“乌纱帽”挂钩，决策失误终身追责

“政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。”习近平在对四中全会《决定》作出的说明中这样谈道。

这样的表述，折射出高层对于当前一些官员行使权力时的特权思想、人治思维，有着清晰的认识。

针对这些问题，《决定》提出，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，提出“在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”

马怀德向中新网记者表示，其实这就是自己倡导多年的建立“法治GDP”，用政绩考核的“指挥棒”规范官员权力，“这种考核并非不能量化，行政复议、诉讼、投诉、申诉、信访及领导干部学习法律的次数、考试成绩等，都可作为考核指标。”

国家行政学院教授汪玉凯也表示，过去出现的官员侵害公民权益的现象，多数与公权力的行使方式不当有关，导致以权代法的问题比较突出。现在将法治作为硬性指标来从整体上规范，按照法律来行使社会管理权，对官员的行为进行约束，有利于树立法治思维。

其实，除了将法治与“乌纱帽”挂钩，四中全会还特别严格了对于权力运行的纠错问责机制。《决定》提出，完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。此外，《决定》还提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

“以往行政决策者本人往往对决策后果没有承担相应的责任，一些决策失误造成重大损失后，当时的决策者可能已退休，甚至异地升官，无人去追究责任，这造成决策者有恃无恐。”马怀德说，对决策的终身追究，现实针对性非常强。

“目前一些基层干部为了政绩，以改革的名义推进一些‘拍脑袋’的决策，运用权力时的法治意识、法治观念太差，这种现象已经比较严重。”国家行政学院教授竹立家也向中新网记者表示，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这对于官员特别是“一把手”的权力运行是有力的约束。

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