事实上，每一次改革目标都可能存在多种选择，这次高考招生制度改革也是如此。

第一种选择是仅仅局限在考试改革，不改招生。自1990年来的历次改革就是如此，期间除了部分地区实行春季招生、在招生志愿填报方式上做了些变动外，基本未在招生上进行过根本性的改革。如果不改变行政主导的考试，这种考试无论怎么改都不可能真正专业;如果还局限在行政主导的外语一年多考、高中学业水平考试、综合素质评价、考试招生违规处理，还属于非专业的行政功能重组，这样的招生最终不能满足学生和学校的多样化需求，不能培养出创新人才和建立人力资源强国，这样的改革无法满足中国社会发展对教育的需求，所以不是上选。

第二种选择是既改考试，也改招生，但不改变政府在考试招生中的主体地位。这是时下不少人认为比较现实稳妥的改革。但这种改革方式对解决当下中国考试招生制度的问题无足轻重，原因是在行政主导下的统一考试和以计划为依据的集中录取不可能在这一框架里得到改变，改来改去只会是从一种低水平的混乱变成另一种低水平的混乱，不会发生质性的变化。这一做法与习近平2014年2月7日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上所强调的“推进国家治理体系和治理能力现代化”[6]很难一致。因为不改变行政主体的高考招生说到底还是行政治理思路而非法治思维;是部门管理，而非多元共治;是单向的、强制的、刚性的，合法性依然受质疑，其有效性难以保证，而非多方参与、合作的、包容的，考试招生中的角色混乱、定位不明问题不能的到解决，诸多矛盾依然存在甚至会加剧。

第三种选择是政府从自己不专业的考试和招生领域退出，使原本就应是考试招生主体的学生和学校归位。同时也是政府简政放权，回归小政府、服务型政府、监督型政府，这才是真正的国家治理体系现代化，中国社会由此才能走进成熟社会。有人担心这样会一放就乱，只要放出空间让专业组织自主生成，同时加快法治，加快现代大学制度和大学内部专业招生团队的建设，就不会混乱。如果缺少这些外部条件，考试招致制度的改革就存在更多的不确定性。

第四种选择是将考试、招生设计出一套完整系统的方案后，政府才从中退出。这种目标太理想，永远无法实现，但不少人心存这样的期望。甚至还有一些人期望只有等到中国社会的诚信体系建立起来了、现代大学制度建立完善了才能进行考试招生制度改革，那样更是遥遥无期。客观的说，从政府退出到专业的考试招生制度建立还需要有一个过程;如果政府不退出，专业的评价体制就不可能启动成长，就缺少自主成长和发展的空间，真实的变革就永远不会到来。因此这样的目标是现实中难以实现的。

因此，高考招生制度改革要放弃一步到位的目标设计，不要期望一个“总体方案”和若干个配套“实施意见”就能决绝所有问题。再加上这次改革本身就是从单一走向多样，从一统走向多元，从原理上不存在有一个机构设计出全国各地不同学校都适用的方案，而是要让渡出各自自主开展改革试验的空间，要实现这个目标，首先要做的就是政府简政放权，从自己不专业的考试和招生领域退出，让学生和学校成为考试招生的主体，让专业组织生长并发挥作用，政府发挥监督作用保障公平公正。

中共十八届三中全会《决定》中明确提出现代制度建设目标包括“国家治理体系和治理能力现代化”，还明确提出“把权力关进制度笼子”;“推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”;“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”;“建设法治中国”等等。在这样的宏观设计框架内，具体结合高考招生制度存在的问题，也显示出改革的首选目标是政府从专业领域退出。

三、考试招生制度改革的障碍和困境

从历史进程看，像考试招生制度这样的改革曾经需要数百年乃至上千年才改变一次，而随着社会进程的加速，各方利益变化频率加快，所以从废科举到现在100多年，恢复高考到现在30多年，从公平、学生发展和国际竞争三个方面评估，当下考试招生制度就已到了非改革不可的地步，不改革就会影响到上述三个方面而让社会发展进一步深度受损。

考试招生制度改革遇到的障碍主要有：

第一个潜在而又强大的就是思想观念的障碍。高考招生体制改革从根本上说是人性假定改变，怎么评价人和他的学业都必然与人性假定直接相关。现有考试招生制度将人假定为定型的工具而非多样变化的主体，高考招生改革需要重新界定人性，重新调整政府与民众的关系，重建信誉体系，否则在一些具体措施上变来变去都只是外表的装修。现行带有强烈国家主义教育观的高考招生体制的价值基础是儒家的“修齐治平”理论，与以人为本、科学的教育发展观、培养创新与实践能力都存在直接冲突，它的基本假定是培养工具，而非有个性、有思想的人;它奉行的是做人上人的观念，通过考试筛选出做人上人的人选，与人人平等的观念直接冲突。而人人平等是新的高考招生制度所应奉行的价值基础。数千年形成的文化和价值基础是在短时间难以改变的，它将成为在改革过程中持续发挥作用的障碍。

第二个是社会整体的体制环境障碍。当下整个社会体制依然是个官本位的体制，政府管理体制和社会文化氛围度镶嵌在严格的科层格局之中，大学本身也依然是个官僚机构，未能建立规范的权力监督制度，人与人之间的诚信基础极为薄弱，在这种体系环境里要建立一套专业的、公开透明的考试招生体系确实具有相当难度。这一改革相对于社会环境具有一定的先行特征，所以这一改革必须与政府从高考招生中退出，必须与政府管理体制改革密切结合，政府改革能否顺利，放权能否到位成为改革能否成功的关键。

第三个障碍是专业团队能否及时顺利建立。由于较长时间以来，无论是大学还是中小学，行政权力过度扩张，专业性空间一再被挤压，专业的独立性未能真正建立，当社会需要让专业组织担责的时候，它的信誉度是否够，是否会在担责过程中受行政权力干扰而异化，不少有教授或各中学术头衔的人本身并不专业，甚至在不少时候真假难辨，而改革后的招生是需要极其专业的、大范围的专业团队参与，从多个方面全面了解和评价学生。能否有足够的专业人员组成专业团队，能否建立并遵循专业的规范，能否严格依照专业的规则和程序履行考试招生的职责，能否在社会公众面前建立足够的信任度，也将成为考试招生制度改革的现实障碍。

第四个是利益的障碍。从察举到科举，再到废科举，无不是一项重大的利益调整。高考招生制度改革既然以更加公平为目标，就必然会调整原来计划体制下的特权利益，使一些特权地区的特权受到影响，因此而遭到权力部门与权力地区以各种方式表现出的阻碍。这一改革也是调节国家发展需要和学生发展需要的关系，因为唯有学生得以充分发展，人才才能充足，国家才能强盛，创新型国家和人力资源强国才能建成，因此又是国家民族大局利益与部分人利益的调整。如果跳不出这些利益圈子，改革就挪不动步子。

任何一项改革都存在谁改革、改什么的问题，而考试招生改革当下最大的困境是，在现有的框架内需要现有体制中的人设计出一个改革自己的方案，要向自己开刀。当下，不少人习以为常地认为由教育部门制订、公布高考改革方案，再由教育部门实施高考改革方案，这项改革就完成了。这么认为要么是太天真，要么是似是而非的误解，也说明考试招生制度改革为何从2010年《规划纲要》公布开始提上议事日程至今仍止步不前。

历史上，无论是废科举还是恢复高考，都不是教育部门自行设计和实施的。当没有明确谁来改革的时候，这场改革事实上就没有开始。教育部是当下考试招生权力集中的权力直接行使者和利益当事人，指望教育部改革就如同要求老鼠去仔猫颈上系铃，放权就无法实施。如果还停留在指望教育部制定高考招生改革方案，那就是高考改革的定位仍然不明，仍然未走出困境的表现。在中国当下的政府管理体系中，高考招生制度改革方案的不能由行政部门主导制定和决策，而应该提交全国人大讨论、审议，以凝聚共识，制定各方都可接受的方案，由教育部等政府部门实施。如果做不到这一点，至少也应由中央改革领导小组制定方案，再交由政府实施。